社会学的研究表明，文明的进程往往与分化的过程相伴随。现代社会是以广泛的社会分工、高度的结构分化为特征的。现代意义上的市民社会是国家与社会逐步分离的产物，它是具有一定政治功能的社会结构形态。市民社会的形成对于制衡国家的权力，推进社会的民主化进程有着重要的意义。加强政协界别工作，是在国家与个人间建立联系中介、沟通管道和减少碰撞的缓冲器，是维护社会稳定的稳压器。政协的界别包含各党派、人民团体以及各个界别。每个界别，都面对各自所联系的群众，针对本界别的问题、困难和利益，提炼共同的愿望和主张，挖掘群体潜能，形成社会参与声势。随着改革开放和现代化建设的不断深入，社会的经济结构、利益关系、人们的思维观念发生了很大变化，在全体人民根本利益一致的基础上，各种利益群体及其愿望和诉求增多，界别在社会政治生活中的影响更加突出。因此，加强界别协商及界别活动的研究，有利于推动人民政协更好地履行职能，也将有助于推动社会组织的完备和市民社会的成熟，有助于提升社会文明程度。

一、界别在人民政协中的地位与作用

（一）界别是人民政协存在的社会基础

界别，是指政治主张相近，工作性质相同，有着共同职业特点和利益诉求的成员组成的社会群众。界别是人民政协组织的具体组成形式，是参加人民政协的各党派、各团体、各民族、各阶层以及各界代表人士的统称。在我国政治体制中，政协是唯一按界别组成的政治组织，在人民政协几十年的发展历程中，界别活动始终具有最鲜明的特点。界别与人民政协的产生相伴。人民政协是一个按界别组成的政治组织。在我国政治生活中，人民政协组织与中国共产党、人民代表大会、人民政府协调配合，发挥着不可替代的作用，是推动社会进步的重要政治力量。在新中国成立以来的几十年历程中，界别伴随着人民政协产生和发展的全过程。政协章程规定，人民政协由“中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞代表以及特别邀请人士组成，设若干界别”。从上述规定中我们可以看出，人民政协的界别主要有五种类型：一是政治组织类型，如中国共产党和各民主党派。二是社会团体类型，如工会、共青团、妇联、工商联、青联等。三是行业群体类型，包括科学技术、文学艺术、社会科学、医疗卫生、新闻出版、教育、体育等。四是民族宗教类型，如少数民族界、宗教界。五是地域特邀类型，包括特邀香港人士、特邀澳门人士和特别邀请人士等。它基本涵盖了社会各类型的组织、各类行业和各类群体。1949年9月21日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，各党派、各人民团体、各地区、各民族、海外华侨等各界代表共有46个参加单位，这些参加单位在人民政协成立之前分别以党派、团体、军队等不同的身份，代表各阶级、阶层和群体的利益开展社会活动，为新中国的建立做出了努力。人民政协成立之后，这些参加单位则通过界别的形式在人民政协这个爱国统一战线组织中履行职责，发挥作用。政协第十届全国委员会以来，共设34个界别，地方政协组织根据政协章程规定和本地情况设置相应的界别。半个多世纪以前，人民政协为社会各界参与国家事务，在体制内构筑了一个对话与互动的政治平台。其中，界别为社会代表人士参与政治、共商国是开辟了一条政治通道，这是一个极具远见和政治智慧的伟大创造。半个多世纪以来，人民政协中的各个界别为建立和巩固新生的人民政权，促进社会主义革命和建设，推动改革开放和社会主义现代化建设做出了突出贡献，在履行政协职能，实现社会全面、协调、可持续发展方面都发挥了积极作用。

（二）界别是人民政协性质的集中体现

我国政治制度中的“两会制”体现了代议民主与协商民主有机结合，形成了区域利益与界别利益较为完整的表达机制，实现了主权在民与精英参政的内在统一。人民政协是爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是人民政协的两大主题。界别是政协围绕团结和民主两大主题履行职能的重要载体，它联系广泛、智力密集、位置超脱，体现在了人民政协在组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性。

1.界别是政协与社会公众联系的桥梁，是促进社会团结和谐的一支重要力量。包容是现代政治文明的一个核心价值理念。表现为主流政治意识的主导地位，非主流意识的合法存在和正常表达。人民政协是我国政治体制中唯一以界别为单位组成的政治组织，具有政治上的巨大包容性。根据界别的特点开展活动，调动社会各界参与民主政治建设的积极性，能促使政协调动一切积极因素，团结一切可以团结的力量，完成维护和发展安定团结的政治局面的光荣政治使命。

2.界别是发扬社会主义民主的一个有效形式，是政协完成政治任务的保障。政协委员是我国政治组织中唯一以界别代表的身份履行职责的政治力量。我国幅员辽阔，人口众多，有多种民族、多种信仰、多种职业、多种阶层、多个参政党。根据社会结构的不同，设立不同的界别共同组成人民政协，集思广益，广泛听取各党派、各团体和其他各界别的意见和建议，接受各方面的批评和监督，这是社会主义民主的充分体现。

（三）界别是政治协商的主力军

界别成员之间利益上的关联性有利于提高政治协商的质量。政治协商是人民政协的首要职能。把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。人民政协中的政治协商是一种初步实现了规范化、制度化、程序化的协商民主。协商民主是在我国政治生活中，决策者通过协商形成决策，并及时调整、不断完善的政治活动，是我国政治民主制度体系中的组成部分。

在决策之前加强与各界别协商讨论，听取和吸纳各界代表人士的真知灼见，能使决策更加符合民意、符合实际。在人民政协组织内部，同一界别人士彼此间存在较为紧密的联系，易于形成人员的集聚和智慧的集合；易于形成统一的认识和一致的行动；有利于汇聚方方面面的力量，最大限度地激发社会活力，共同致力于社会主义和谐社会的建设。同一界别人士由于所从事的职业相同，所处的环境比较接近，决定了他们在价值取向、政治诉求上具有同一性。这种利益上的同一性，有助于更真实地反映本界别的实际情况，更准确地表达本界别的意愿和诉求，为党和政府在制定政策时提供有力的依据。由于政协的所有界别涵盖了大多数的社会成员，通过了解各界别政治经济利益诉求，通过利益关系的协调，可以使执政党的正确主张成为各党派团体和各族各界人士的广泛共识和共同行动，实现民主基础上的集中，集中指导下的民主，形成既有民主又有集中，既有统一意志又有个人心情舒畅的政治局面，从制度层面上为促进社会的公平正义提供了保障。

在决策执行过程中加强与各界别协商，听取和吸纳各界代表人士的真知灼见，能使决策者根据实践的发展对决策进行及时调整和完善。人民政协的协商民主可以参与和影响国家重大决策，发现和集中群众的智慧与经验，依靠群众的力量，克服决策执行过程中遇到的困难，发现决策执行过程中的问题，及时调整。对于经济和社会发展规划及解决事关人民生活的重要决策，在执行中产生的认识分歧或局部利益冲突，可以在界别内部通过调解或通过行业组织协调解决，增进共识，把矛盾化解消除在萌芽状态，保证政策的顺利实施。利用界别成员之间利益上的关联性，能够提高界别群体的合力，克服在履行职能中可能遇到的困难和阻力，使个人、集体的愿望与构建和谐社会的目标和任务相统一。发挥界别的凝聚力和群体的归属感，能够营造鼓励人们想干事业、干成事业的社会环境，激发社会活力，引导界别成员及其所联系的各界群众积极投身构建和谐社会的实践，体现人民当家作主的主体地位，实现和维护好最广大人民群众的根本利益，推动生产力的发展和社会的全面进步。

二、人民政协界别协商的地位及主要特征

党的十八大提出了加强人民政协界别协商的重要命题。人民政协的界别协商是社会主义协商民主的重要组成部分，是人民政协发挥协商民主重要渠道作用的基本形式。界别协商是指组成人民政协的各个界别，以整体、部分或独自的形式，围绕一定的议题，与党政领导机关或党政领导机关委托的职能部门之间进行的协商。界别协商在人民政协协商格局中具有基础性地位。主要体现在:界别协商是人民政协履行协商职能的最基本形式:界别协商贯穿和融合于其他形式的协商之中。从这个意义上讲，界别协商集中体现人民政协协商的性质和特色，决定人民政协协商的质量和水平。人民政协的界别协商至少具有以下几个重要特征:

（一）制度性。人民政协是由界别组成的。这种组成方式表明，它从纵向上规定了我国人民民主主体的最大边界和人民民主的基本形式，体现了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的内部结构和设计初衷。所有参加人民政协的界别都具有宪法和相关法律及政协章程所承认的独立的政治实体、政治团体、政治群体的地位，而非一般的社会阶层、社会团体。因而，人民政协的界别协商不仅是社会主义协商民主的重要形式，也是社会主义协商民主制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的存在形式和实现形式。

（二）政治性。由界别的属性所决定，人民政协的界别协商不是一般意义上的意见交流、工作协商，而是各个不同界别政治诉求、政治主张、政治见解的充分表达，是就党和政府大政方针、人民群众生活的重要问题、各界别切身利益的重大关切所进行的充分协商和讨论，所涉及的具体内容多具有全局性、政策性、趋势性的鲜明特点。

（三）代表性。政协委员是由界别产生的，无一不是各界别群众的代表，是本界别意见、建议的代言人，本界别利益的维护者。因而，界别协商的实质，是参加协商的委员代表本界别群众而绝非从个人的角度表达意见，行使政治权利、民主权利。作为党政机关所面对的是通过委员个体所反映的各个界别整体的意志和利益。

（四）经常性。界别是人民政协履行职能的基本单位和主要承担者。在政协全体会议、常委会议闭会期间，界别协商同专门委员会的协商，从不同的层次和角度，共同承担了人民政协协商的基本职能，因而，是一种常态化的协商。尽管目前在发挥界别协商作用方面还存在一些问题和缺陷，但界别协商作为一种经常性协商形式的地位和作用却并未因此而改变。[NextPage]

三、推进界别协商和界别活动的思路研究 

根据界别协商和界别活动的特点和规律，结合界别协商、界别活动的实际运行中的不足，我们认为，可以从原则、形式、难点着手，探讨界别协商的推进思路。 

（一）坚持原则：循序渐进、先易后难、注重实效 

目前，界别协商在实施和反馈上都还处于不成熟阶段，其从不成熟走向成熟必然要经历一个较长的过程，因而对于界别协商的推进势必要做长远的规划，“循序渐进、先易后难、注重实效”的原则是我们应该坚持的正确方向。 

首先，所谓循序渐进，即指在协商主体界别参与意识和协商能力不足的潜在背景下，对于委员界别参与意识和能力的提高应逐步进行、缓缓而至。当前，由于委员对自己界别身份认识的不清，由于政协工作传统的惯性力，委员以界别身份参与协商的意识还存在着不足。对于这一不足的弥补，需要委员产生方式的逐步改进，需要委员自身思想意识的逐步转变，需要政协组织正面效应的逐步引领。这一“逐步”的进行显然需要一个过程。

其次，先易后难是针对协商客体即协商议题而言的。界别协商的议题除了应侧重“界别代表性、领域深度性、行业专业性”外，在选择上还得注意难易问题。当然这不是回避困难复杂的议题，只是强调在各界别组织化程度还不是很高，委员界别协商能力尚未足够强的情况下，议题的选择可以先从简单的开始，逐步深入，经历先易后难的发展过程。

第三，注重实效。在中国多彩的民主实践中，虚有其表、流于形式的案例比比皆是，因而作为政府层面的协商民主实践——界别协商从启动之时，就应当杜绝此类情况的发生，把注重实效作为协商开展的重心。在推进界别协商的过程中，可以先从组织程度化高、活动比较规范的界别做起，不必为了强调整齐划一，把一些组织松散、凝聚力弱的界别强行拉入。 

（二）丰富形式：界别内协商、界别间协商、界别与党政职能部门协商三种形式

有政协官员将界别协商定义为“组成人民政协的各个界别，以整体、部分或独自的形式，围绕一定的议题，与党政领导机关或党政领导机关委托的职能部门之间进行的协商”。^[1]不难看出，这种定义在理论上未免有狭隘之嫌，但也确实是当下界别协商狭隘现状的一种真实映射。目前有限的界别协商实践中，协商基本上囿于以民主党派为主的各界别与党政领导机关和其委托的职能部门之间而展开。但我们认为，此类协商仅是界别协商的一种实现形式，它至少还应该深入各界别内部，嵌入至界别之间。正如全国政协副主席郑万通所设想的界别协商的启动可采取三种形式：一是界别内协商，二是界别间协商，三是界别与党政领导和职能部门协商。笔者认为，开展界别内协商、界别间协商，能够引起界别委员对自己参与协商意识的重视，参与协商将不再是一种荣誉而是一种充满责任感和使命感的实实在在的政治参与；同时，又能在界别内协商、界别间协商的实践中砥砺协商能力，累积协商经验，提高协商技能。界别内、界别间、界别与党政领导和职能部门三种协商形式覆盖了人民政协内部的各个界别，既尊重了组织程度化高、凝聚力强的党派界别，又照顾了组织松散、力量弱小的其他界别，体现了协商民主强调的多元主体参与的要求；既有序地整合了不同的声音，又有效地输出了系统性的要求，体现了协商民主倡导的有序参与、多元共识的目标；既增强了界别内部的合力，巩固了不同界别间的关系，又加强了界别与党政领导和职能部门间的互动与信任，体现了协商民主内含的和合与共的价值理念。总之，界别协商三种形式的启动，为协商民主理念在人民政协内部得以纵向和横向的深入发展提供了便利。 

（三）破解难点：议题难点、过程难点、结果难点

1.把握协商议题的选择。协商议题是界别协商启动的关键，“合理的政治协商必须诉诸公共利益”，^[2]而就界别协商而言，它有别于一般协商民主的实践形式，具有协商民主精神和政协“界别”特色叠加的双重特性，因而如何兼顾这一双重特性呢？笔者认为，协商民主所要求的议题具有重大公共利益性，在界别协商中可解读为，协商议题应具有界别代表性、领域深度性和行业专业性。在议题选择上，一是要坚持代表性，注重选择最能反映本届别突出矛盾的焦点问题和具有战略、全局意义的重要问题，尽可能减少纠缠于细枝末节的琐碎问题。二是坚持深度性，在兼顾本领域普遍关心的问题的同时，注重挖掘所属领域的深层次矛盾，避免浮于表面，流于形式。三是坚持专业性，注重利用界别委员的专业优势，提出事关本行业长远发展的前瞻性、根本性问题。此外，为呼应协商民主所要求的平等性，对于协商议题选择权，也应给予重视。我们拟定两种选题模式，一是党政领导机关和职能部门“命题”，这种模式已被广泛运用于界别协商之中。二是请界别委员“荐题”，给予界别委员平等的选题权。界别委员对所属领域最为熟悉，其所提出的议题也最能反映该领域的症结。对等的选题权不仅回应了协商民主的平等精神，也拓宽了选题的渠道，同时也能够真正映证界别协商“聚贤在先，咨政建言”的特性。

2.强调协商过程的开放透明。无论是对于选举民主还是对于协商民主而言，过程的重要性都是不言而喻的，正如哈贝马斯所言：“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。”^[3]对于协商民主实践的新形式——界别协商而言，协商过程亦是协商活动开展的重点、难点。而关于协商过程，诸多协商民主理论者都强调协商过程的开放性、透明性。如何保证协商过程的开放透明呢？哈贝马斯选择以程序来保障“陀螺”的“旋转”，而程序也确实有如此性能。就界别协商而言，基于上文对界别协商过程开放性、透明性的阐释，除了在宏观上给予程序的保障外，不妨从开放性、透明性不足的原因着手，在微观层面也给予回应。针对开放性不足，要从协商过程的后天长成上给予修复，即加强界别委员同所代表的群众之间的联系，积极完善委员与群众的沟通机制，通过开展一些小型、实效的调研视察，将界别群众的愿望和要求积极提炼出，表达出，最大限度地吸纳和包容界别群众的多元利益。针对透明性不足，加强党政领导机关的公开意识教育，通过相关规定的完善保证党政领导机关能够以坦诚恳求的态度对待协商过程，避免因为利益关系影响协商的透明性。

3.注重协商结果的收敛性。在协商民主实践中，很多学者用“共识”来替指协商结果，似乎以此来呼应科恩关于达成共识是协商民主一个关键特征的观点。如有政协官员认为“界别协商结束后，一般应当形成比较系统、清晰、具体的书面意见和建议”，^[4]不难看出，这里协商结果（书面意见和建议）就被解读成一种共识。虽然理想的协商民主是实现理性推动的共识，但我们认为，现实可行的协商民主实践对于协商结果不必过分强求结果的共识性，收敛性亦该是我们追求的价值目标。因为，“协商要求的是一种独特的合作活动形式，这种活动形式即便存在冲突的时候也能继续下去。它要求的既不是所有人的一致共识，也不是每个人都同意的聚合，而是在公共判断过程中给予每个人他自己的合作动机的分配性共识理想”。^[5]对于多元化的现代社会而言，苛求完全一致的共识几乎是不可能的，特别是对于界别协商而言，作为各界别代表，具有精英色彩的每个界别委员，在关于各种多元化冲突探讨时似乎都能够发挥“更好观点的力量”，此时，我们期望“完全一致”反显得生硬刻板，而追求在趋向一致的过程中，达到各观点彼此坦诚、相互交流、和谐共存的状态，即尊重协商结果的收敛性，似乎才是协商的价值所在。可能会有疑问：这样的协商还有意义嘛？在我们看来，第一，它至少为各界别提供了意见交流的平台，从而进一步减少意见分歧，使持续合作得以进行；第二，界别协商尚处于初始启动阶段，不能以理想状态协商民主的结果来高要求，适当收缩期望值，可以使界别协商取得更多的成效感而获得更强劲的驱动力。综上所述，可以说，界别协商是协商民主理论与政协政治协商结合的一种新的实践形式，从协商民主视域对界别协商进行审视，并提出可行的推进思路，既有利于政协界别协商的进一步发展，也有利于协商民主理论的进一步成熟。

 (四)提高界别活动的组织程度

1.健全机制，促进界别活动规范化。健全界别小组长制度。推举本界别委员中组织能力较强。有一定威望和行政资源。工作热情较高的委员担任界别小组长。由市政协聘请组长所在单位的人事干部为该组的联络员，协助组长负责联系组织本界别委员正常开展活动，以提高界别活动的组织程度。健全界别工作机制’在政协的年度工作要点和界别小组制定的工作计划里，明确界别活动内容及相关要求。在组织开展活动时，注重突出界别特点和优势，根据专业相近的原则，组织各界别的委员组成精干队伍，深入实际调查研究；抓住各界别反映比较强烈的问题，组织实施专题视察；根据界别的专长和智力优势，有选择地组织开展一些研讨论证和咨询服务工作；提倡以界别的名义发表意见建议，组织引导界别形成集体提案，反映社情民意或其他形式的意见建议。认真做好界别意见建议的报送工作，及时了解和反馈领导批示内容及其办理落实进展的情况，着力提高界别活动的实际效果。健全协调沟通机制。在知情、沟通、反馈、落实等环节建立工作制度，定期不定期研究。协调和解决界别活动中碰到的有关问题，促进界别活动有序、有效地开展。

2.创造条件，为界别活动提供平台。进一步增强政治意识。党委政府在重大问题决策时，要听取各界人士的意见，特别是专业性比较强，人民群众反映比较集中，如住房、教育、养老、医疗保障、城市建设、环保及与人民群众生产生活息息相关的问题，均应听取各界别的意见，顾及少数人的合理诉求。进一步强化委员界别身份意识。加强委员学习培训，精心组织学习活动，帮助委员及时了解党委、政府、政协一定时期内的工作重点与要求，引导委员自觉加强与所在界别和所在社区群众的联系，忠实地表达界别的主张和意愿，帮助与引导委员进一步强化委员主体意识和界别意识，当好本界别的代表，不负界别重托。不辱委员使命。进一步强化专委会基础作用。政协专委会是体现界别特点的组织形式，与相关界别的工作具有明显的对应性。专委会作为发挥界别作用的重要依托，要把界别活动纳入年度计划，使界别的特色工作成为履行专委会职能的有力支撑，并形成专委会和界别委员活动小组的互动。要认真组织所联系的界别委员开展视察调研。走访本界别群众等活动，并以界别名义撰写集体提案。反映问题、提出建议、每位政协委员都要与所在界别、阶层的人士交朋友，建立经常性的联系，倾听意见建议，反映社情民意。创新界别活动形式。坚持办好全会论坛。联组讨论、政情通报会、专题协商会，开辟政协网上论坛，简报专栏等，组织各界别委员就党委政府和人民群众普遍关心的热点、难点问题展开讨论，建言献策。要进一步优化委员管理，严格工作制度，加强活动考核，开展创优评优活动，激励委员积极参加各项界别活动的积极性和主动性。

3.搞好协调，为界别履职提供优质服务落实界别活动的工作责任，把开展界别活动纳入政协重要议事日程事日程。政协机关要落实专门处室和人员切实做好联络、协调等有关工作，为各界别委员活动搞好服务，创造条件、办公室要结合界别小组委员人数、年度活动计划等情况，统一安排拨付必要的活动经费；各界别小组也要发挥自身优势，积极争取党政部门的配合和支持，确保界别活动顺利开展。定期召开界别工作交流会、研讨会、及时总结工作、交流经验，研究问题，不断提高界别工作的组织程度和工作水平、年中、年末定期召开界别小组长会议，部署年度界别活动工作，开展先进小组评比活动，表彰先进，展示界别风采，提高社会对政协界别工作的知晓度。

参考文献：

［1］ 郑全喜.  对人民政协界别协商的几点认识[J].  天津政协，2013（2）：5-6.

［2］ 陈家刚.  协商民主与当代中国政治[M].  北京：中国人民大学出版社，2009.

［3］ 哈贝马斯.  在事实与规范之间[M].  北京：三联书店，2003.

［4］ 郑全喜.  对人民政协界别协商的几点认识[J].  天津政协，2013（2）：5-6.

［5］ 詹姆斯·博曼.  公共协商：多元主义、复杂性和民主[M].  黄湘怀，译.  北京：中央编译出版社，2006.

[6] 解金凯. 关于发挥人民政协界别的认识与思考《辽宁省人民政协理论研究会论文集》辽宁人民出版社。

（本文获2014年度沈阳市统战理论研究优秀成果一等奖。作者：陈丽华、阎质杰、邓晓馨、陈岩、李雪、王杰、赵艳、赵涟漪，作者单位：中共沈阳市委党校。）